党的十八届五中全会提出要实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革。这是环境保护工作发轫40年来在体制机制上的首次“大手术”，是生态环境保护和生态文明建设的一件大事。这一广受关注的改革将如何进行？又将带来哪些变化？环境保护微信公众平台（ID：HJBHZZ）特推出“垂改指南针”栏目，刊登垂改系列文章。本期推出天津大学法学院院长孙佑海教授文章《如何将“垂管”的改革措施落实好?》，以飨读者。

      2016年9月中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》）。文件的出台得到多数地方党政领导理解和拥护，促进了地方对环境保护工作的重视。但部分地方领导和相关部门，思想上有抵触，行动上不配合。如何进一步深刻认识中央推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革（以下简称“垂管改革”）的重大意义，如何贯彻落实好这项重大改革决策，值得重视。

关于“为什么要垂管”的再思考

      生态文明建设要看到成绩，但更要看到问题，要清醒地认识到我国生态环境总体恶化的趋势尚未扭转：大气严重污染问题依然没有得到很好解决；全国江河湖泊、地下水污染和饮用水安全问题不容忽视；环境污染引发的社会和谐问题日益凸显……正如习近平总书记所说，“生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已成为全面建成小康社会的突出短板。”

      面对我国生态环境领域存在的突出问题，党中央、国务院及环保部高度重视，全力以赴、想方设法解决问题。大家普遍认为问题主要发生在地方。对于中央提出的建设生态文明的主张和环境保护的法律法规，不少地方说一套做一套，没有认真抓落实。造成这一现象的主要原因与当前以块为主的地方环保管理体制密切相关。

       在现行以块为主的地方环保管理体制下，相当数量的地方党委、政府普遍存在着片面追求经济增长速度，以牺牲生态环境为代价，换取一时经济增长，进而突出领导者个人政绩的问题。甚至，在环境保护与经济发展出现矛盾的时候，地方党委政府往往会从本地需求出发（实际上是从个人政绩、仕途发展出发）干预环保机构监测监察执法，从而使地方环保责任难以落实。一些地方重发展轻环保的问题十分突出，存在严重的有法不依、执法不严、违法不究现象，导致环境污染和生态破坏问题久治不愈，甚至愈演愈烈。

具体而言，对于做好地方环境保护工作，现行以块为主的地方环保管理体制，存在以下四个方面的突出问题：

       一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任。我国的县域经济十分发达，县委、县政府是主要的施政主体。当县级环保局是县级党委政府的下属部门时，在县委、县政府要求环境保护必须为经济发展让路时，多数县级环保局只好服从县委、县政府的工作“大局”。大多数情况下，地方环保局报喜不保忧，地方党委政府及其相关部门实施环保监督的责任往往流于形式。

       二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预。在现行以块为主的地方环保管理体制下，地方党政领导和有关部门干扰环境监测监察执法的情况屡屡发生。一些地方的党政领导干部出于个人利益，打着为地方经济服务的旗号，打招呼、批条子、递材料，或者以其他明示或暗示的方式，插手干预环境保护的监测、监察、执法，甚至让环境执法机构做违反法定职责的事。这是一些地方的环境污染问题迟迟得不到解决的另一个重要原因。

       三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求。流域的污染防治问题，不是一个地区就能够解决的。同一条河流经过几个市或几个县，客观上需要加强跨区域、跨流域管理。同一自然区域的大气污染防治，也需要协同治理。目前按照行政区域进行管理的体制，显然无法适应这个需要。

       四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。我国部分不发达或欠发达地区，尤其是老少边穷地区，由于财力不足，环保部门长期在设备陈旧简陋、缺乏基本执法条件下开展执法工作，经费、着装、编制等都得不到保障，执法工作很不严肃。在不规范的情况下执法，也难以树立环境执法机构的权威。现实中有100多个县级环保局是事业单位，并非行政局，不具备基本的执法资格，还有100多个县市，环境保护工作与其他工作合在一起，是“合署局”，没有把主要精力用在环境保护上。因此，必须统筹解决好地方环保体制改革问题，以及环保机构的性质、编制和人员身份问题。不解决这些基础问题就无法提高环保机构的权威性，也无法稳定队伍、调动地方环保机构和人员的工作积极性。

       正是为了解决以上问题，党中央、国务院决定采用“垂管”体制。垂管改革，是一个带有根本性、全局性的重大改革举措，从改革环境治理基础制度入手，解决制约环境保护的体制机制障碍，标本兼治加大综合治理力度，推动环境质量的根本改善。

关于“垂管”的界定

什么是“垂管”？

       “垂管”即“垂直管理”。政府系统的“垂管”，是指上级政府职能部门对下级政府实行直接管理，意味着该部门脱离地方政府管理序列，不受当地政府监督机制约束，直接由省级或者上级主管部门统筹管理“人、财、物、事”。不同部门的垂直管理机制在具体运作过程中，还有很多差别，如部分业务职能部门独立出来实行垂直管理，并不是全部事务实行垂直管理等。实行垂直管理部门的共同特点就是垂直性、相对独立性，业务运行基本上脱离同级政府的行政管理框架，并特别强调业务的敏感性和保密性。

       垂直管理是我国政府管理体制的一大特色，而且在行政体制改革中作为中央对地方进行调控的重要手段有逐步强化的趋势。我国目前比较重要的政府职能部门，主要包括履行经济管理和市场监管职能的部门，如海关、工商、税务、烟草、统计、出入境检验检疫等中央或者省级以下机关多数实行垂直管理。1998年人民银行撤销省级分行，设立9家大区制分行，此后，银监、证监、保监均参照实行垂直管理，同年，省级以下工商管理机关实行垂直管理。2000年，省以下质量技术监督检验检疫局和药监局都实行垂直管理。

       以上，都是强化中央政府宏观调控能力的重要措施。此外，在政府系统之外的省以下地方人民法院，也开始了“人、财、物”上收到省级人民法院的司法体制改革，以防止地方对司法行为的不当干扰。

关于“垂管”的界定

       党中央关于“十三五”规划的建议中，就有对省以下环保机构监测监察执法进行改革，建立垂直管理制度的明确要求，习近平总书记在代表党中央所做的关于十三五规划的说明中，就有对省以下环保机构监测监察执法进行垂直管理的专门内容，而《意见》对改革方案进一步作了具体要求。

       《意见》围绕如何解决地方保护主义对环境管理、监测、监察执法的非法干预等问题，从建立和强化“垂管”的角度，对改革作出了具体安排。根据《意见》，省(自治区、直辖市)及所辖各市县生态环境质量监测、调查评价和考核工作由省级环保部门统一负责,实行生态环境质量省级监测、考核。现有市级环境监测机构调整为省级环保部门驻市环境监测机构,由省级环保部门直接管理,人员和工作经费由省级承担；领导班子成员由省级环保厅(局)任免；主要负责人任市级环保局党组成员,事先应征求市级环保局意见。省级和驻市环境监测机构主要负责生态环境质量监测工作。直辖市所属区县环境监测机构改革方案由直辖市环保局结合实际确定。

      “垂管”用新体制代替旧体制，从三个层面破解地方保护主义对环境监测执法的干预：一是在体制上，由省级环保部门直接管理市级环境监测机构，以确保生态环境质量监测数据的真实可靠；市级环保局统一管理本行政区域内的所有环境行政执法力量，依法独立有效地行使环境执法权。二是在保障上，驻市级的环境监测机构的人财物管理上收到省级环保厅局，县级环保部门的人财物管理上收到市级环保局。三是在领导干部管理上，由于不再设有县级政府的环保局，将其改为市环保局的分局，该环保分局领导班子统一由市级环保局直接管理；市级环保局领导班子成员统一由省级环保厅局主管。

     以上改革，是对我国环保管理体制进行的一项十分重大的体制改革，目的在于增强环境执法的统一性、及时性、权威性，实现环保执法的权威高效，这对我国今后一个时期的环境保护工作和生态文明建设，必将产生深远影响。

如何将“垂管”的改革措施落实好

深刻领会中央实行“垂管”的重大决策，全力推进改革

       此次垂管改革，是在党中央、国务院的直接关心和领导下进行的。“垂管”的出台充分表明了以习近平同志为核心的党中央高度重视推进生态文明建设，团结带领全国各族人民努力建设美丽中国、走向社会主义生态文明新时代的坚强决心。据环境保护部地方环保垂直管理工作小组办公室介绍，垂管改革如果在“十三五”期间展开，涉及全国31个省所有的地市和区县。据统计，省以下垂管改革，涉及环保行政主管部门50000多人，涉及环境监测机构59000多人，涉及环境监察执法机构63000多人，总数达172000人之多。环境监测、环境监察这两支队伍，74%左右分布在市级，20%左右分布在县级(其余6%左右分布在国家和省级)。其中，从编制性质上看，现有环境执法队伍中80%的人员是参公管理，监测队伍绝大多数人都是事业编制。改革后，监测队伍仍然是技术类的事业编制，监察队伍则列入行政编制，即按照公务员管理。由此可见，中央推进环保的决心之大，措施之坚决。这就要求中央编制部门会同国家环保部门，认真进行试点，全力抓好落实，然后在试点基础上抓紧制定机构改革的各项方案，以保证在2017年6月前完成试点工作，到“十三五”规划的末期，使全国所有省以下环保部门都按照新制度高效运行。

     最近召开的党的十八届六中全会，提出了从严治党的新要求，我们必须从从严治党的高度来认识并落实好各项改革措施。坚决维护党中央权威、保证全党令行禁止，是党和国家前途命运所系，是全国各族人民根本利益所在。因此，这次垂管体制改革，无论地方党政领导，还是地方环保部门的同志，都要以积极的态度面对，坚决把党中央、国务院的决策部署贯彻好、落实好。

运用大数据手段帮助政府实现“垂管体制精准改革”

      我们已经进入大数据时代。在这个新时代，大数据被明确为国家基础性战略资源，要求坚持创新驱动发展，加快大数据部署，深化大数据应用。这已成为新时期深化改革、推动政府治理能力现代化的内在需要和必然选择。在中国推动大数据发展的图景中，未来5～10年中国要依托大数据打造精准治理、多方协作的社会治理新模式。因此，在新的形势下进行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，决不能走过去的老路，一定要将大数据运用与提升政府治理能力现代化紧紧相连，切实提高工作实效，实现精准改革，实施精准管理。首先，要加快政府环保数据开放共享，推动环境资源整合，提升政府环境治理能力。进行试点的各个地方，一定要大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享，加快政府环保信息平台整合，消除环境信息“孤岛”，推进政府和企业的环境保护数据资源向社会开放，增强政府公信力，引导社会发展，为公众参与创造便利条件。其次，要挖掘新的数据科学手段。大数据、智能化、移动互联网、云计算成为驱动环境保护体制改革、提升环境管理质量的重要手段。大数据这一横跨所有社会经济领域的技术变革，无疑会给当下的垂管改革带来更多的机遇，我们一定要把握好。例如，通过汇总分析大量数据，通过指标计算比对、模型筛选，可以在成千上万的企业中让“问题”企业暴露，最后筛选出若干“骨干”企业，供政府部门进一步检查。这在过去认为是不可能做到的事，在当今已经不难。因此，这轮改革一定要突出技术革命的特点，决不能沿用过去的老办法。再次，当前地方环保部门运用大数据创新支撑治理能力有待提升，理念认同、数据开放、人才培养、数据立法、接口标准、安全机制等问题都有待突破，希望在本轮改革中予以高度关注。

要研究提出解决跨行政区域环境污染垂管体制改革方案

       这次进行垂管改革，其中一项重要任务就是解决“目前体制下难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境的问题。”但是，从目前的改革方案看，如果将环境管理的一些权力上收到省级，虽然可以解决一些小河、小湖的跨区域、跨流域环境治理问题，但对于大江大河的跨区域、跨流域的管理，仍然难以发挥作用。例如，我国长江、黄河等七大江河，都是跨省的河流；京津冀的大气污染防治，也不是某一个省就能够解决的。所以，这次垂管改革到省级层面，笔者认为是过渡措施，在很大程度上是积累经验，将来根据形势发展需要，垂管体制还要进一步深化。目前按行政区域分割管理的制度，导致跨行政区域或按照流域进行环境保护的全局观念不够。一些地方政府因为各自的发展阶段、利益诉求不完全一致，各自为政，导致各地在环保目标、政策标准、执法尺度方面难以统一。因此，解决跨区域、跨流域的环境污染问题，还需要在体制上有新突破。尤其是大江大河的污染防治上，一些需要各省、自治区、直辖市衔接配合的事项应该由中央直接负责，但这些事项往往涉及中央多个部门，没有一个权威机构统筹协调，导致一些跨行政区的环境污染难以解决。现有的协调机制松散，缺乏体制和法律支撑，权威性不足，对于涉及各方利益的问题难以达成有效的、可执行的协议并且实施。因此，《意见》出台之后，建议中央有关部门按照统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法的要求，开展建立按流域设置环境监管和行政执法机构的试点，逐步为解决全国的跨省级行政区域的环境污染提供体制改革支撑。

认真研究与相关法律的衔接问题

       垂管改革，涉及大量法律问题，尤其是全面按照新的体制运行后，相关法律的修改问题更是不能绕过。例如，诸多现行法律明确规定县级人民政府有从事环境保护工作的职责，如，现行《环境保护法》第二十七条规定，县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者其常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人大常委会报告，依法接受监督。第四十七条规定，县级以上政府应当建立环境污染公共监测预警机制，组织制定预警方案；环境受到污染，可能影响公众健康和环境安全时，依法及时公布预警信息，启动应急措施。县级政府以前开展上述工作，是有其所属的环保局做依托的，但是在“垂管”之后，其所属的环保局被上收了，原来的县环保局改变为市环保分局，两者之间不再有隶属关系，上述工作还能否继续开展？类似的问题虽然在宣传时，一再强调要通过加强改革强化地方党委和政府生态环境主体责任、党委和政府主要领导成员的主要责任，但是作为县级政府，在其所属的环保局变更为市级环保局的分局之后，其管理环境保护工作的职责和方式还是发生了很大变化。这些都需要在法律修改时，适应这